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Kanton Schwyz - Behörden - Information, Medien - Richtlinien - Erläuterungen zu Öffentlichkeit und Datenschutz

Öffentlichkeit und Datenschutz: Erläuterungen zur Abstimmung vom 24. Februar 2008

1. Übersicht

Das Gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung und den Datenschutz behandelt zwei Themen, die in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen und zu einem Ausgleich gebracht werden sollen. Mit den Bestimmungen über die Öffentlichkeit der Verwaltung soll der Grundsatz der Geheimhaltung, der heute für die öffentliche Verwaltung massgebend ist, durch das Öffentlichkeitsprinzip abgelöst werden. Die Vorschriften über den Datenschutz bezwecken, das Individuum und seine Persönlichkeitsrechte zu schützen, wenn Organe des Kantons, der Bezirke und Gemeinden Personendaten bearbeiten.

Heute gilt im Kanton Schwyz für die Verwaltungen des Kantons, der Bezirke und Gemeinden der Grundsatz der Geheimhaltung. Das heisst: Die Informationen, über welche die Verwaltung verfügt, sind für Dritte nur ausnahmsweise zugänglich und ein Anspruch auf Einsichtnahme in amtliche Dokumente besteht grundsätzlich nicht. Mit dem Öffentlichkeitsprinzip wird die Geheimhaltung zur Ausnahme, das Einsichtsrecht zur Regel. Demnach hat in Zukunft jede Person grundsätzlich einen Anspruch darauf, amtliche Dokumente einzusehen und Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten. Einsicht und Auskunft können dann verweigert oder eingeschränkt werden, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen die Geheimhaltung erfordern.

Der Datenschutz ist im Kanton seit 1992, in den Bezirken und Gemeinden seit 2002 gesetzlich geregelt. Diese Vorschriften werden grösstenteils unverändert in das Gesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung und den Datenschutz übernommen. Neue Bedürfnisse und die bilateralen Abkommen über die Assoziierung an Schengen und Dublin machen jedoch auch einige Ergänzungen und Änderungen notwendig. So werden die gesetzlichen Grundlagen für die Sperrung von Personendaten und für die Videoüberwachung von öffentlich zugänglichen Orten geschaffen. Anstelle der kantonalen Datenschutzkommission und der Geschäftsprüfungskommissionen der Bezirke und Gemeinden wird eine Person für Öffentlichkeit und Datenschutz als einziges Kontrollorgan eingesetzt. Wie es die bilateralen Abkommen verlangen, erfüllt diese beauftragte Person ihre Aufgaben unabhängig und selbständig.

Mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips soll die demokratische Willensbildung erleichtert und die Transparenz der Verwaltung weiter verbessert werden. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten und Informationen muss aber dort seine Grenzen finden, wo der Schutz der Persönlichkeit vorgeht und wo wichtige öffentliche Interessen die Geheimhaltung gebieten.

2. Weitere Erläuterungen

2.1 Geheimhaltungsprinzip

Für die Verwaltung gilt heute das Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt. Sie ist deshalb grundsätzlich nicht verpflichtet, die Öffentlichkeit auf dem Laufenden zu halten und Einsicht in amtliche Dokumente zu gewähren. Das Gesetz sieht jedoch viele Ausnahmen von der Geheimhaltungspflicht vor. So müssen die Behörden von Kanton, Bezirken und Gemeinden über ihre Tätigkeit und über Beschlüsse von allgemeinem Interesse informieren. Auch sieht die Gesetzgebung in vielen Fällen Veröffentlichungen und/oder Einsichtsrechte ausdrücklich vor (z.B. für allgemein verbindliche Vorschriften, Baugesuche, Berufsausübungsbewilligungen, Umweltverträglichkeitsberichte). Wo keine gesetzlichen Informationspflichten bestehen, gibt es aber keinen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Akten. Wenn also eine Bürgerin oder ein Bürger einen Regierungsrats- oder Gemeinderatsbeschluss einsehen möchte, kann heute ein solches Gesuch ohne Begründung abgelehnt werden.

2.2 Öffentlichkeitsprinzip

Die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips hat zur Konsequenz, dass jede Person und ohne weitere Begründung Einsicht in amtliche Dokumente verlangen kann. Die Verwaltung muss diesem Wunsch nachkommen, ausser das Gesetz sehe für den konkreten Fall eine Ausnahme vom Einsichtsrecht vor. Dass bestimmte Tatsachen und Dokumente auch in Zukunft geheim gehalten werden müssen, versteht sich von selbst. So lässt das Öffentlichkeitsprinzip beispielsweise das Steuergeheimnis und andere, spezielle Schweigepflichten unangetastet (§ 2 Abs. 2). Weiter sieht das Gesetz über die Öffentlichkeit und den Datenschutz eine Reihe von Ausnahmen und Einschränkungen vor (§ 6). So nimmt das Gesetz beispielsweise amtliche Dokumente aus hängigen Beschwerdeverfahren oder aus internen Mitberichtsverfahren vom Einsichtsrecht generell aus (§ 6 Abs. 1 Bst. a und b).

Auch wird die Einsichtnahme aufgeschoben, eingeschränkt oder verweigert, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen verletzt würden (§ 6 Abs. 2 - 4). So muss das Verhandlungsmandat nicht offengelegt werden, wenn ein Gemeinwesen in Vertragsverhandlungen steht, weil sonst das Verhandlungsergebnis ungünstig beeinflusst werden könnte (§ 6 Abs. 3 Bst. b).

2.3 Erfahrungen mit Wechsel

Der Bund und eine Reihe von Kantonen haben den Wechsel vom Geheimhaltungs- zum Öffentlichkeitsprinzip bereits vollzogen und damit gute Erfahrungen gemacht. Der Unterschied zwischen den beiden Prinzipien ist denn auch weniger gross, als es scheinen mag, weil eben schon das geltende Recht viele Ausnahmen von der Geheimhaltung vorsieht und künftig auch das Öffentlichkeitsprinzip nicht schrankenlos gilt. Entscheidend verändert sich mit dem Wechsel die Stellung der Person, welche Zugang zu einem amtlichen Dokument erhalten möchte. Unter der Geltung des Geheimhaltungsprinzips muss sie ihr Begehren begründen und riskiert dessen Abweisung, wenn sie nicht besonders schutzwürdige Interessen geltend machen kann. Anders nach Einführung des Öffentlichkeitsprinzips: Es gibt jeder Person einen Rechtsanspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, ohne dass es dafür einer Begründung bedarf. Will die Verwaltung den Zugang nicht gewähren oder ihn einschränken, muss sie begründen, weshalb sie im konkreten Fall das amtliche Dokument nicht oder nicht vollständig freigeben kann. Zudem kann ihr Entscheid von der Person, welche die Einsichtnahme verlangt hat, mit Beschwerde angefochten und zur gerichtlichen Beurteilung gebracht werden.

2.4 Schranken gegen Missbrauch

In der Verwaltung, bei Bezirken und Gemeinden sowie in der parlamentarischen Beratung wurde vereinzelt befürchtet, die Amtsstellen könnten mit Einsichtsbegehren überschwemmt werden. Die Erfahrungen des Bundes und der Kantone, die das Öffentlichkeitsprinzip bereits eingeführt haben, lassen indessen keine Flut von Einsichtsbegehren erwarten. Zudem sieht das Gesetz Massnahmen gegen eine missbräuchliche Geltendmachung des Einsichtsrechts vor. So kann ausnahmsweise der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses verlangt werden, wenn die Bearbeitung eines Einsichtsbegehrens einen ausserordentlich hohen Aufwand verursachen würde (§ 5 Abs. 2). Weiter wirkt auch die Gebührenpflicht Missbräuchen entgegen (§ 37). Schliesslich sind die Bestimmungen über das Öffentlichkeitsprinzip nur auf amtliche Dokumente anwendbar, die nach Inkrafttreten des Gesetzes erstellt oder empfangen wurden (§ 39). Ältere Dokumente, die unter Umständen mit grossem Aufwand gesucht werden müssten, sind vom Einsichtsrecht nicht erfasst.

2.5 Datenschutz – bewährt und neu

Die geltenden Vorschriften zum Schutz von Personendaten haben sich bewährt. Sie werden deshalb ohne wesentliche Änderungen in das neue Gesetz übernommen, aber punktuell ergänzt, um einerseits den Anforderungen der bilateralen Abkommen über die Assoziierung an Schengen und Dublin zu genügen und anderseits neuen Entwicklungen Rechnung zu tragen. In diesem Sinne sieht das Gesetz vor, dass eine Person bestimmte Daten sperren lassen und damit verhindern kann, dass sie Dritten bekannt gegeben werden. Die Datensperre setzt ein schutzwürdiges Interesse voraus (§ 13). Sie darf nicht dazu dienen, dass sich eine Person ihren Verpflichtungen entzieht. Eine gesetzliche Regelung erfährt neu auch die Bekanntgabe von Personendaten ins Ausland (§ 18). Ferner enthält das Gesetz eine Grundlage für die Videoüberwachung von öffentlichen Plätzen und Räumen (§ 21). Danach dürfen die Behörden zum Schutz von Personen und Sachen Überwachungsgeräte installieren, mit denen Bilder von Personen aufgezeichnet oder übermittelt werden. Die Überwachung muss erkennbar sein, und die gespeicherten Personenbilder müssen nach spätestens fünf Tagen gelöscht oder mit Strafantrag oder Strafanzeige der Polizei übergeben werden (§ 21 Abs. 2).

2.6 Kontrolle – Beratung – Vermittlung

Heute überwacht auf kantonaler Ebene eine aus drei Personen bestehende, nebenamtlich tätige Spezialkommission die Einhaltung der Datenschutzbestimmungen. In den Bezirken und Gemeinden sind die Rechnungsprüfungskommissionen mit der Kontrolle des Datenschutzes betraut. Diese Organisation genügt nicht mehr: Die kantonale Datenschutzkommission erfüllt die Vorgaben an die Unabhängigkeit gemäss den bilateralen Abkommen über die Assoziierung an Schengen und Dublin nicht. Für die Rechnungsprüfungskommissionen der Bezirke und Gemeinden ist die Kontrolle und Beratung im Bereich des Datenschutzes eine Nebenaufgabe, die nicht zu den Kernkompetenzen dieser Kommissionen gehört. Das Gesetz sieht deshalb die Einsetzung einer Person als Beauftragte für Öffentlichkeit und Datenschutz vor (§ 28). Diese hat namentlich die Aufgabe, die Anwendung der Vorschriften über das Öffentlichkeitsprinzip und den Datenschutz im Kanton sowie in den Bezirken und Gemeinden zu überwachen, die Behörden zu beraten und bei Konflikten zwischen Behörden und Privaten zu vermitteln (§ 29). Um diese Aufgaben zu erfüllen, stehen der beauftragten Person weitgehende Befugnisse zu (§ 30). Sie kann auch als Schlichtungsstelle angerufen werden, wenn eine Behörde oder Verwaltungsstelle einem Antrag nicht entspricht, so etwa, wenn sie ein Begehren um Einsichtnahme in ein amtliches Dokument, ein Ersuchen um Sperre von Personendaten oder ein Berichtigungs- bzw. Unterlassungsbegehren ganz oder teilweise abweisen will (§§ 33 und 34).